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2014年政府引導基金報告:209支政府引導基金成立
時間:2015-07-29    點擊:

www.chengdu.gov.cn   2015-07-29   來源:投中集團 

自2002年我國第一支政府引導基金——中關村創業投資引導資金成立,政府引導基金在我國已經邁進第13個年頭,歷經2007年的懵懂增長,在2008年國家發改委聯合財政部、商務部共同出臺《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(下稱《指導意見》)后,開始步入規范發展階段。

  今天來講,毫無疑問,政府引導基金已經成為國內人民幣基金的重要LP,不但成為主打國資旗號的基金出資人,市場化募資的機構也開始不斷爭取與引導基金的合作,凸顯出我國政府引導基金在同類出資人中競爭優勢。

  投中集團將從國內政府引導基金的設立情況、運作優勢及不足、面臨威脅、發展建議等維度全面分析,并將市場內具有典型意義的政府引導基金模式進行剖析,供業界同仁以參考。

  引導基金成立情況

  為貫徹《國務院關于實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》(國發〔2006〕6號)精神,配合《創業投資企業管理暫行辦法》(發展改革委等十部委令2005年第39號)實施,以及《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》中:“地市級以上人民政府有關部門可以根據創業投資發展的需要和財力狀況設立引導基金。各地應結合本地實際情況制訂和不斷完善引導基金管理辦法,管理辦法由財政部門和負責推進創業投資發展的有關部門共同研究提出。”

  各地方政府紛紛積極主導設立政府引導基金,設立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區級單位,引導基金的數量和規模都呈現爆發式增長。根據投中集團旗下金融數據產品CVSource統計顯示,截至2014年底,國內共成立209支政府引導基金,目標設立規模達1293.39億元,平均單支基金規模為6.19億元。


 

圖1 截至2014年底全國政府引導基金成立情況

  從國內成立的引導基金分布來看,華東地區累計成立90支引導基金,目標設立規模達到601億元,居各地區之首;另外西南和華北地區引導基金設立相對活躍,基金規模分別為248億元和144.6億元,基金數量分別為18和35支,其次是華南地區,基金規模和數量分別為114.785億元和23支。

  從基金設立情況來看,華東、華北和華南地區屬于經濟發展相對活躍地區,引導基金設立多是從創業氛圍活躍的角度考量,恰逢李克強總理的“大眾創業、萬眾創新”概念提出,帶動更多的創業者創業積極性,而西南、華中、西北地區發展相對滯后,引導基金的設立意圖更多的撬動社會資本投入到市場中去,活躍當地投資氛圍。

表1 截至2014年底全國政府引導基金地域分布



 

圖2 截至2014年底全國政府引導基金地域分布(數量)



 

圖3 截至2014年底全國政府引導基金地域分布(規模)

  根據投中集團統計,2014年成立的引導基金中,重慶產業引導股權基金規模最大,首期25億元,連續5年投入,預計規模在125億元。首批合作GP達16家,除去本地機構包括九鼎、鼎暉、英飛尼迪等國內外知名機構,計劃合作成立基金規模155.5億元,其中引導基金擬出資45.5億元,撬動資金杠桿率3.4倍。本支引導基金將重點投向重慶市的工業、農業、科技等六大領域,其中工業基金規模51億元,農業19億元,現代服務業34億元,科技產業20.5億元,文化產業6億元,旅游產業25億元。該基金的策略普遍偏向中后期,產業導向為主。

表2 2014年全國政府引導基金成立情況

  調研分析

  根據投中集團2014年政府引導基金調研情況顯示,在評估子基金是否成為引導基金的投資標的時,引導基金重點的考量維度放在GP團隊背景、投資策略、過往業績、募資能力、基金激勵與利益分配、團隊精力分配以及投資團隊培養,其中最為關注的是GP團隊背景、投資策略、過往業績和募資能力,團隊過往是否曾經作為一個股權基金的合作團隊、過往主投及退出業績、以及募資能力都是一支基金成功運作的基礎,因此,引導基金在評估時也將著重考慮。



 

圖4 政府引導基金評估子基金主要指標

  在投資領域方面,我國政府引導基金對醫療健康、TMT和清潔能源及環保的關注度最高,占比例分別為20%、19%和19%。



 

圖5 政府引導基金關注投資領域

  對于政府引導基金在投資管理中的角色,引導基金的管理機構中約有30%傾向于適當比例跟投,30%認為引導基金不應該加入子基金的投委會干預子基金商業價值的決策,但可以擁有1票否決權在是否違背引導基金的設立初衷上;僅有15%的引導基金還是希望加入子基金的投資決策委員會。



 

圖6 政府引導基金在投資管理中角色

  對2015年中國VC/PE市場基金內部收益率(IRR)預期上,近40%的引導基金預期今年國內基金的收益普遍在15%-20%,約30%的引導基金認為2015年的基金預期收益在20%-25%,對股權市場的預期整體較好。



 

圖7 預期2015年中國市場基金內部收益率(IRR)

  引導基金作為國內人民幣基金的重要LP,其對本土LP市場發展普遍認為:缺少私募股權投資經驗、合格本土機構LP數量有限、LP缺少對于GP的甄選和風控能力,這三項是其面臨的主要障礙,投中集團的2014年度政府引導基金調研結果顯示,這三項的權重累計占比高達55%。



 

圖8 本土LP市場發展面臨主要障礙

  對中國未來LP群體發展的前景上來看,引導基金普遍認為未來發展前景最好的分別為FOFs、險資和政府引導基金,FOFs因其專業的基金篩選能力和對市場的精準把握,其毫無疑問的成為發展前景最佳的LP;今年隨著險資放開對VC的投資,因其龐大的資產配置規模和嚴格的基金篩選標準,也將成為國內人民幣基金的重要LP。



 

圖9 未來3-5年中國LP群體發展前景預測

  根據投中集團對國內政府引導基金的持續監測、以及承擔引導基金子基金盡職調查工作的實踐經驗,總結出我國引導基金的運作特點如下:

  運作優勢

  第一,不以營利為目的。《指導意見》作為目前唯一一部全國性的指導意見,此后引導基金的設立都以此為依據。文件中提到:引導基金是一種不以營利為目的的政策性基金,引導基金退出及利益分配的過程中遵循“保障政府資金“和讓利于民”的原則”。

  而事實上國內絕大多數引導基金都將“不以營利為目的”作為其運作的根本原則,即相對來講政府引導基金作為LP成本低,如國家科技成果引導基金規定“對于發起設立的子基金,注冊之日起4年至6年內(含6年)購買的,以引導基金原始出資額及從第5年起按照轉讓時中國人民銀行公布的1年期貸款基準利率計算的利息之和轉讓”。 山東省省級股權投資引導基金在管理辦法中也提到:“子基金的年平均收益率不低于子基金出資時中國人民銀行公布的一年期貸款基準利率的,引導基金可將其應享有子基金增值收益的20%獎勵子基金管理機構。”

  第二,財政杠桿作用明顯。首先,相對于政府慣用的直接補貼、政府主導投資等方式,引導基金的運作因與生俱來的“政府出資、市場化運作”基因,成功的引入市場化資金的同時,實現了管理的市場化,一改以往政府不了解市場卻要做投資的主要決策者,忽略其本職且擅長的的市場宏觀調控工作的局面。

  其次,引導基金通常要求子基金以政府出資額度1:2或1:3的比例投資于當地,規模放大效應凸顯,若投資于早期企業,能夠推動發展的企業數量、以及可以給企業提供的資金量更是呈現幾何式增長。如深圳市龍崗區創業投資引導基金在2014年政府出資1.8億元,最終子基金規模放大至11.85億元,放大倍數達到6.58倍,充分體現了政府資金的財政杠桿作用。

  第三,部分解決市場失靈問題。市場失靈的概念最初源于經濟學原理,是指市場無法有效率的分配商品和勞務的情況,市場失靈往往會引起市場的基礎作用和國家的指導作用未能很好發揮作用,形成有機的結合。而政府引導基金的出現,一定程度上可以給市場化VC/PE機構不愿觸碰的領域帶來融資機會,進而促使企業發展。

  根據投中集團調研發現,市場化的投資機構不愿去觸碰的最典型領域為科技成果轉化項目,原因有如下幾點:成果轉化后期科研人員與所屬科研機構的專利分配很難達成一致,成果轉化項目周期長、投資金額大,成果很難與商業化模式結合,科研人員不愿脫離原有工作體系使得企業管理層無法落實等。

  2014年9月,科技部設立國家科技成果轉化引導基金,專注于“發掘科技成果的市場價值和科技企業成長價值,提供增值服務,形成以市場為導向的投融資新模式,促進科技成果資本化、產業化”。 這支引導基金的成立,實現了政府引導基金的杠桿作用下,將市場化資金引入成果轉化領域,在一定程度上解決了市場化機構不愿投資科技成果轉化項目的“市場失靈”問題。

  主要問題

  首先,缺乏后續監測和信息披露制度。國內的引導基金設立初期為了招募到優秀的子基金GP加強宣傳力度,而在投資決策后對子基金的運作情況公示力度有限,使得市場上對某支引導基金的實際運作水平了解有限。如政府引導基金的官網上僅有截至某年累計投資子基金數量、子基金累計投資項目數量,而對子基金所投項目是否有退出、退出情況卻不得而知。

  另外,子基金項目投向和在當地的投資比例上,很難從公開信息中了解到其是否符合引導基金最初的設立的X%投資于本地、1:N的杠桿投資于本地以及主要集中在某幾個行業等硬性要求,那么如果沒有符合引導基金的管理辦法,政府層面如何撤回出資以保障其最初的設立初衷成為其面臨的主要問題。

  第二,二三線城市很難招募到優秀子基金。因國內VC/PE機構發展的相對集中特點決定,絕大多數機構活躍在北京、上海、深圳、廣州等地,因此,這些地區的引導基金設立后招募到子基金變得相對容易,并且這些子基金管理團隊擁有較為豐富的項目儲備和本地資源,為基金日后運作提供了一定保障。而二三線城市VC/PE機構數量有限,一線城市優秀GP因引導基金的地區比例限制不愿落地。

  在國內一線城市迅速開展引導基金運作并取得階段性成績的背后,二三線城市在國家的政策召喚下,也開始頻頻設立引導基金,他們往往帶著“時間緊、上層領導要求盡快設立運作”等訴求在摸索前進;與此同時,這些二三線城市缺乏政府引導基金的專業管理人員,很多成員來自政府其他職能部門,對VC/PE基金的運作并不熟悉。因專業管理經驗欠缺,個別子基金還曾遇到與政府引導基金初談后、實際開始申報等工作已經間隔1-2年,而優秀的子基金在這個時間內基金已經募資完畢。

  第三,資源配置扭曲。《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》是我國政府引導基金運作的第一部規范性文件,從文件的名字可以看出,引導基金詣在扶持創業企業,以及廣義上的天使期、初創期等早期企業,因此國內引導基金設立也多以創業投資引導基金為主,產業引導基金、戰略引導基金為輔。

  這種設立初衷恰逢目前國內“大眾創業、萬眾創新”的創業基調,使得本來就獲取天使、創業投資容易的互聯網、移動互聯網等領域再次受到引導基金的青睞,那么隨之而來的就是一些傳統的行業、一些科技成果轉化類的行業很難獲取融資,即便這些企業運作時間久、財務狀況、商業模式方面等無可挑剔,往往因投資人“我們只投互聯網”、“1個傳統行業投資金額=N個互聯網投資金額,成功比率低”、“我們拿了政府引導基金的錢,要求一定比例投資于互聯網創新領域”等被婉拒。這便引起政府在設立之初為了扶持當地某行業的發展而導致該行業資源過剩、其他行業發展不均衡的局面,一定程度上造成政府資源配置扭曲。

  第四,給子基金帶來一定的不必要工作。政府引導基金的運作除了實際上拉動子基金規模、子基金投資和退出項目等指標,政府層面還比較關注引導基金拉動地方就業相關問題,并且需要子基金與所投企業每季度或半年度提供統計數據。

  一方面目前的市場化環境下,子基金能夠投到優秀的企業不易,他們本著幫助企業出謀劃策、提供所需資源、讓企業更快更好發展的原則,盡量不給企業增加與其發展無關的工作,面臨政府提出的潛在拉動GDP情況、近2年所投企業知識產權申請情況、離職員工表、拉動就業等相關問題,子基金和被投企業均認為對企業發展相關不大且不容易整理;另外,對子基金來講,申請引導基金的資金較其他LP不但面臨著地域、行業、投資比例的限制,還增加額外與基金運作和企業發展相關度很低的工作,使得引導基金與其他LP比較的競爭優勢被弱化。

  面臨威脅

  FOFs根據設立主體的不同可以分為政府引導基金和市場化運作的FOFs,政府引導基金也因是國內人民幣FOFs的始源,且資金使用成本低、不追求營利等優勢,在FOFs中具有舉足輕重的位置。然而,近幾年隨著外資及本土市場化FOFs崛起,也將給政府背景的引導基金帶來直接威脅,這些主要體現在以下兩個層面:

  首先,市場化FOFs投資方向更加多元化。政府投資因需要保證財政資金的安全性,是典型的風險厭惡者,投資相對保守;而市場化FOFs是則更喜歡追求市場熱點。如最近市場內熱點話題“VIE回歸”,券商、上市公司背后的VC/PE機構、企業管理層及大股東等紛紛宣布私有化,多方備戰”VIE回歸”,爭求跨市場套利空間,市場化的母基金也不甘示弱:5月21日,盛景嘉成母基金擬設立20億元人民幣的中國首支VIE回歸概念的“中國龍騰回歸母基金”;第三方財富管理機構方面,諾亞旗下歌斐資產早已布局FOFs,而宜信、恒天財富等均有意布局FOFs關注VIE回歸。

  其次,市場化FOFs產品更加多元化。通常政府引導基金能夠為子基金提供的資金外的服務很少,僅有個別引導基金依托托管機構業務體系可為子基金投資項目提供擔保等服務。而市場化FOFs可為子基金投資項目提供豐富的產品組合,如P2P公司宜信在2014年開始母基金業務,在對子基金出資后專門向子基金投資的公司從基金層面進行債權投資,這些企業通常成長空間較大卻沒有抵押物,很難從銀行獲得貸款,這種股債結合的夾層融資方式對企業來講就更有吸引力,而事實證明,這種母基金和高成長企業債已經形成了很好的協同效應。

  發展建議

  引導基金與生俱來的“國有”標簽下,使得其在運作過程中很難褪掉國資的色彩,走向市場化便成為其發展的必由之路,市場化的概念又囊括募資市場化、投資市場化與激勵機制市場化。

  第一,募資市場化。募資市場化是指引導基金出資主體可以多元化,如引入市場化的資金共同設立母基金,這樣可使得引導基金的杠桿作用加倍放大。如元禾已成功引入國開行作為其管理的國創元禾母基金(50億元)、國創開元母基金(100億元)的出資人,這兩支基金中主要出資結構為國開金融50億、社保基金50億、華為集團5億元;另外如規模5億元上海閔行區創業投資引導基金,其出資人也是由財政資金和社會資本共同構成。

  第二,投資市場化。引導基金投資的地域限制是其發展的主要限制,因此逐漸突破地域限制將為其吸引優質子基金帶來極大的能動性,對提升資金回流速度、保證引導基金整體的運作成效起到積極的作用;與此同時,加強對市場的了解、提升專業的項目價值判斷,明確跟投意向、以及增強與子基金在優質項目上出讓份額的談判能力等,都將成為引導基金投資市場化的主要路徑。

  第三,激勵機制市場化。引導基金“不以營利”為目標的驅使下,很難將引導基金的收益交給政府職能部門組建的基金管理團隊支配,缺乏有效的激勵機制使得本來就不夠專業的基金管理團隊成長空間有限。因此,市場上也有部分引導基金交由市場化FOFs去管理,如本土市場化FOFs盛世投資成功的與上海閔行區古美街道和金山區政府合作受托管理引導基金;外資市場化FOFs機構熠美投資目前正在托管上海市閔行區創業投資引導基金,整體來講,上海市政府的思路比較市場化,在國內也較為領先。

  典型模式(一)——成都銀科

  成都銀科創業投資有限公司(以下簡稱“銀科公司”)成立于2009年3月18日,是由中國進出口銀行、成都投資控股集團有限公司、成都高新投資集團有限公司等三家股東出資15億元組建的一家以FOF業務為主的創業投資公司。銀科公司以“打造專業的、市場化的、在全國具有極大影響力的母基金平臺”為長期發展目標,一直立志于與優秀的機構及團隊建立合作關系。

  截至2015年6月底,成都銀科已設立18支合作子基金,子基金運營規模59.56億元,除成都銀科通常在子基金中出資比例在20%-30%之間。目前公司業務以母基金運作為主,尚未開展直投或企業債等類似產品,但會借助大股東——中國進出口銀行的資源以及各合作銀行的資源為子基金已投資項目提供相關的債權類資金支持。

  銀科公司基金組合主要側重于投資高新技術企業和中小企業,完成了對企業發展各階段的全面覆蓋,行業投資策略為信息技術、生物醫藥、能源環保、消費服務、現代制造業、現代農業等國家及本地區鼓勵發展的行業。截止2014年12月31日,銀科公司子基金完成項目投資121個,金額合計33.77億元,其中申報上市項目14個,成功上市項目2個,成功上市退出項目1個。

  成都銀科的市場化運作主要體現在以下幾個方面:

  1、營利需求

  成都銀科作為公司制母基金,公司經營目標有營利要求,員工收入也加入市場化激勵機制與公司業績相掛鉤,并且管理團隊參與基金的carry分配。母基金carry根據每年的年度股東會決定,按照股東出資比例進行分配,留存部分可用于母基金的滾動投資。

  2、子基金合作

  ? 合作對象市場化:成都銀科按照市場化的標準和工具對子基金管理團隊進行評判,并以此作為選擇合作對象的標準;

  ? 合作方式市場化:成都銀科在合作協議中不會對子基金提出非市場化要求,對子基金的投資無地域限制;同時對子基金采取市場化的方式和標準進行定期評判;對所有子基金均要求同股同權

  3、決策機制

  母基金層面,決策決策機構實行委員制,有健全的決策機制,無需申報政府部門決策;子基金層面,成都銀科會在子基金的投決會中派出委員或者觀察員,不要求1票否決權,最終子基金的投資由管理團隊自主決策

  典型模式(二)——粵科金融集團

  廣東省粵科金融集團有限公司(以下簡稱粵科集團)是廣東省人民政府授權經營的國有獨資企業,其前身為2000年成立的廣東省粵科風險投資集團有限公司。2011年9月,省委、省政府授權省科技廳對粵科集團履行出資人職責。2013年6月,省政府決定“廣東省粵科風險投資集團有限公司”更名為“廣東省粵科金融集團有限公司”,明確要求粵科集團在創業投資(風險投資)基礎上,積極拓展科技小額貸款、融資擔保、融資租賃、資產評估與交易、產業基金、科技金融產業園區等業務,形成“2+6”的科技金融產業發展新格局。

  母基金層面,2010年,粵科金融集團就曾與深創投、中科招商成立引導基金,這期間母基金實現少部分讓利給母基金政府外的LP;2014年,粵科金融集團與南海區政府合作組建了廣東省規模最大的創投母基金—“廣東省粵科創新創業投資母基金有限公司”,基金總規模20億元,粵科金融集團和南海區政府首期各出資5億元。

  其中最具典型“政府引導基金不以營利為目的”的代表——“廣東省重大科技專項創業投資引導母基金”是在廣東省科技廳與財政廳的指導下,由粵科金融代表廣東省財政7.5億元政府資金出資并牽頭聯合海通開元、工商銀行、建設銀行,共同發起設立,母基金規模為45億元,旨在更好地支持我省重大科技專項領域發展,拓寬中小微企業融資渠道,響應中央“大眾創新、萬眾創業”的號召,扶持廣東省重大科技專項領域發展。

  該基金最大亮點在于省財政資金堅持不與民爭利,將收益讓利給參與機構和投資人。省財政資金收益在子基金收益時全部讓利,按照3:3:4的比例,將省財政資金所屬收益分別讓利給母基金管理機構、子基金管理機構和其他社會出資人,此舉受到市場化機構的大力追捧。

  典型模式(三)——浙江金控

  浙江省金融控股公司由浙江省政府于2012年9月19日出資設立,注冊資本120億元。公司全資及控股和參股企業共10家,主要開展金融類股權投資、政府性股權投資基金管理及資產管理等業務。

  “作為政府的金融投資管理平臺”的省財政廳下屬金融控股公司,下屬全資、控股和參股公司包括銀行、證券、信托、股權投資和融資擔保五大業務類型。其中全資子公司三家,即省中小企業再擔保有限公司、省創業風險投資引導基金管理公司和省海洋產業投資基金公司;控股、參股公司六家,即財通證券、浙商銀行、萬向信托、交通銀行、浙江義烏農村商業銀行和浙江舟山定海農村合作銀行。

  截至2015年4月底,浙江金控累計管理8支政府引導基金,其中3支浙江省引導基金,1支浙江省與嘉興財政聯合出資的省級聯動引導基金,另外3支是區縣級的引導基金,區縣級的主要訴求是政府層面希望設立引導基金,而他們缺少專業的管理團隊,所以委托浙江金控來管理,并希望浙江金控能夠為其做引導基金管理層面的基礎培訓。

  已托管的引導基金從省級角度來看主要體現政府的引導作用,基金不以營利為導向,并且浙江省引導基金管委會不參加具體決策,將決策權釋放給管理團隊,充分體現市場化;地市區縣級的引導基金比較注重資金的運用效率,對基金收益有一定期許。

  在過往優異的引導基金管理成績上,浙江金控預期新成立200億省級產業基金,并采取同股同權的方式市場化運作。在這支引導基金運作過程中浙江金控可為子基金提供更多的服務:如募資層面,可要求子基金托管銀行幫助子基金募資,募資比例最多可達30%,另外產業基金出資30%,子基金自己只需募資40%,如果能夠達到預期效果,這種極為誘人的合作方式將會對子基金GP的吸引大大增加。

  典型模式(四)——哈爾濱創投

  哈爾濱創業投資集團作為哈爾濱市創業投資引導基金的受托管理機構,負責引導基金的管理和運作。哈爾濱市創業投資引導基金總規模10億元,由政府財政出資。引導基金理事會作為引導基金的最高決策機構,由哈爾濱市人民政府主管市長及各有關部門領導組成,引導基金在市發改委設理事會辦公室,作為引導基金的常設辦公機構,負責協調和組織召集基金理事會會議等事務。

  截至2015年7月,哈爾濱市創業投資引導基金已經與富德恒利創投、越榕先鋒創投、華濱創投、丁香匯創投、元禾原點、阿里匯富、君豐資本、黑土萬豐、信泰基金9家機構簽訂合作協議,引導基金累計出資2.7億元,形成基金規模18.25億元,引導基金實現約7倍的財政杠桿放大效應。哈爾濱市創投引導基金自2014年1月第一支子基金設立至今,子基金累計投資項目16個,其中1個項目已有明確并購退出意向。此外,有5支基金團隊通過哈爾濱市創投引導基金專家評審及盡職調查進入決策階段。

  哈爾濱市創投引導基金在子基金的項目投決中設有觀察員席位,不參與子基金決策,目的是最大幅度的追求子基金的決策市場化;在carry分配中,如果子基金的投資規模50%以上落地哈爾濱,引導基金在門檻收益之上的carry讓利給子基金GP,這在國內引導基金的市場化進程中也處于較為領先的位置。

  與此同時,市引導基金還在多個層面協助子基金開展運作:如募資層面,依賴哈爾濱創投的背景將引進的子基金GP與哈爾濱市、大慶市、雞西市上市公司及高凈值個人對接,幫助子基金募資;投資層面,將哈爾濱市的特色優勢產業如生物醫藥、生命健康、高端裝備制造、綠色食品等領域的項目向子基金推薦,在股權融資達成的同時對接銀行實現投貸聯動。

  另外,引導基金還成立專門的服務平臺,為子基金管理團隊提供優質的本地化增值服務。服務內容包括:每周舉辦項目對接會,搭建投資機構和企業間溝通、交流、合作的橋梁。硬件設施方面,哈爾濱創業投資引導基金平臺擁有1400平方米辦公場地,免費為落地基金提供一間辦公場地,同時幫助基金合伙人申請人才公寓。軟件方面,平臺配備專職人員協助子基金提供工商注冊、稅務登記、政策申報、人才培訓、車輛、會議服務等落地服務。哈爾濱市創投引導基金為落地子基金尋找項目、實施投資和后續管理提供保障,打造“全程化、保姆式”服務體系。


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